Αγαπητές φίλες,

Αγαπητοί φίλοι,

Ευχαριστώ το Διοικητικό Επιμελητήριο και το Δ.Σ. του για την τιμή να με προσκαλέσουν σε αυτό το Συνέδριο. Ευχαριστώ γιατί μου δίνεται η ευκαιρία να συμβάλω στον προβληματισμό που αναπτύσσεται και, βεβαίως, να αναπτύξω ορισμένες βασικές πλευρές της λειτουργίας του σύγχρονου Κράτους, αλλά και να συνεισφέρω στον προβληματισμό για τη λειτουργία της «Κυβέρνησης» ως πολιτικο-διοικητικού εργαλείου.

Θα αρχίσω από τη βασική θεωρητική παρατήρηση που χαρακτηρίζει το Κράτος και τη δημόσια διοίκηση τα τελευταία είκοσι περίπου χρόνια. Για λόγους που δεν είναι της ώρας να αναλύσουμε, κατά την περίοδο αυτή το Κράτος έπρεπε να παραιτηθεί βασικών ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων του, κυρίως στο χώρο της οικονομίας και των υποδομών, και να παύσει σε μεγάλο βαθμό να αποτελεί τον «εγγυητή» της ισόρροπης λειτουργίας μεταξύ Κράτους – Αγοράς – Κοινωνίας, λειτουργία που ανατίθετο ή και ανατίθεται ακόμα σε άλλους, μη-κρατικούς υπό τη στενή έννοια φορείς. Είναι η θεωρία και η πολιτική του «μικρότερου κράτους» ή του «λιγότερου κράτους», θεωρία και πολιτική πρακτική βεβαίως που βρίσκεται στον πυρήνα όλης της σύγχρονης πολιτικής αντιπαράθεσης σε όλο τον κόσμο.

Η εφαρμογή της πολιτικής του «μικρότερου» ή «λιγότερου» κράτους είχε στον τομέα της κρατικής διοίκησης μία βασική επίπτωση. Τη διάσπαση (τον κατακερματισμό) της διοικητικής ύλης, με άλλα λόγια, το διαχωρισμό του σχεδιασμού μιας πολιτικής από την εφαρμογή της, και των δύο μαζί από τον έλεγχο της εφαρμογής αυτής. Πράγματι, αν παρατηρήσει κανείς τη λειτουργία των κρατικο-διοικητικών δομών όπως διαμορφώθηκαν την τελευταία εικοσαετία, ο σχεδιασμός μιας πολιτικής ανατίθεται σε κάποιον ιδιωτικό τομέα, η εφαρμογή της σε πολλές περιπτώσεις επίσης, ο δε έλεγχος γίνεται όλο και περισσότερο δύσκολος ή και ανεδαφικός. Ο κατακερματισμός των αρμοδιοτήτων της διοίκησης υπήρξε το βασικό εργαλείο αποδόμησής της. Λειτούργησε καταλυτικά: α) στην προϊούσα ιδιωτικοποίηση μεγάλων τομέων της διοικητικής ύλης, β) στην υποβάθμιση και απαξίωση της εργασίας – και μάλιστα της στελεχιακής εργασίας – στο δημόσιο τομέα, γ) στην απορύθμιση της θεσμικής μνήμης του κράτους και της διοίκησης.

Αντιλαμβανόμαστε υποθέτω ότι και οι τρεις αυτές συνθήκες οδήγησαν σε μια μεγάλη κρίση αποτελεσματικότητας τη διοίκηση και βεβαίως δημιούργησαν ένα ασφυκτικό διοικητικό-οικονομικο-νομικό πλαίσιο που η εκάστοτε «Κυβέρνηση» είναι υποχρεωμένη να κινείται, έχοντας περιορισμένα περιθώρια κινήσεων.

Ταυτόχρονα, όλη αυτή η συστηματική εξέλιξη της τελευταίας εικοσαετίας συνοδεύτηκε από τις επιθέσεις εναντίον του κακού ή αντιπαραγωγικού «δημοσίου», των κακών δημοσίων υπαλλήλων που σφετερίζονται την μικροεξουσία τους, κοκ, κατηγορίες προσχηματικές όχι γιατί δεν ισχύουν ενίοτε, αλλά ακριβώς γιατί βλέπουν μόνο ένα επιφαινόμενο πρόβλημα και κρύβουν αυτό που δημιουργεί το πρόβλημα. Ολες οι λεγόμενες «διοικητικές μεταρρυθμίσεις» των τελευταίων χρόνων είναι θεμελιωμένες πάνω σε αυτά τα στερεότυπα και αναπαράγουν τις ίδιες ιδεοληψίες είτε από σκοπιμότητα είτε από άγνοια. Για το λόγο αυτό και σήμερα, μετά από τόσες «μεταρρυθμίσεις» η χώρα βρίσκεται με ένα πολύ χειρότερο δημόσιο τομέα σε σχέση ακόμα και με τις παλαιότερες δεκαετίες (του ’60, του ’70, π.χ.) παρά το γεγονός ότι διαθέτει ένα ανθρώπινο δυναμικό μορφωμένων, εξειδικευμένων και καταρτισμένων ανθρώπων που δεν το διαθέτουν χώρες πολύ μεγαλύτερες. 

Η Κυβέρνηση που προέκυψε από τις εκλογές της 25^ης Ιανουαρίου έχει ως σημείο εκκίνησης τη θέση ότι χρειάζεται επανασύνδεση της διοικητικής ύλης, χρειάζεται δηλαδή να κινηθούμε στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση από αυτή που κινήθηκε η χώρα τα τελευταία χρόνια. Η δημόσια διοίκηση – και το τεράστιο ανθρώπινο δυναμικό που διαθέτει, με το μορφωτικό και κοινωνικό κεφάλαιο που διαθέτει – πρέπει να γίνει ο χώρος επανασύνδεσης του σχεδιασμού, της εφαρμογής και του ελέγχου των πολιτικών στο πεδίο των αρμοδιοτήτων τους. Να αρθεί δηλαδή αυτή η «συστημική» πλέον πολυδιάσπαση. Αυτή είναι μία μείζονος σημασίας διοικητική αλλαγή, μια πολύ κρίσιμη παρέμβαση. Ειδικότερα μάλιστα στην ελληνική περίπτωση, όπου πέραν της δομικής φοράς «μείωσης» του Κράτους έχουμε να αντιμετωπίσουμε και ιδιαίτερα φαινόμενα όπως η πολυνομία, η κακή νομοθέτηση, τα πολλαπλά και συγχεόμενα επίπεδα αρμοδιοτήτων μεταξύ υπουργείων και φορέων, η κεντρική αυτή παρέμβαση έχει καταστεί επιτακτική.

Και είναι μια παρέμβαση που επηρεάζει άμεσα και τον «συντονισμό» του κυβερνητικού έργου. Αν με τον όρο «συντονισμός» κυριολεκτούμε, τότε η βασική δουλειά του συντονισμού είναι να επιβλέψει διαδικασίες και εργαλεία παραγωγής συγκεκριμένων policies, εναρμονισμένων προφανώς με την γενική πολιτική κατεύθυνση που δίνει η Κυβέρνηση. Μπορεί κάτι τέτοιο να συμβεί σήμερα με το παλιό μοντέλο διοίκησης που περιέγραψα παραπάνω; Η απάντηση είναι κατηγορηματικά όχι. Γιατί το πρόβλημα δεν είναι απλώς οι συναρμοδιότητες και οι επικαλύψεις. Είναι και αυτά, αλλά η μήτρα του προβλήματος είναι η προϊούσα ιδιωτικοποίηση των αρμοδιοτήτων και η υποβάθμιση της διοίκησης. Πώς μπορείς, π.χ. να συντονίσεις μια πολιτική όταν στο σχεδιασμό της καταρχήν παρεμβαίνουν δομές συμφερόντων που βρίσκονται εντελώς έξω από το πεδίο της όρασής σου; Δεν μπορείς δηλαδή να αντιληφθείς ότι υπάρχουν, αλλά και δεν έχεις τρόπο να συνδιαλλαγείς καν μαζί τους.

Αν ωστόσο αντιστρέψουμε το πρόβλημα και το χτυπήσουμε στη ρίζα του, στη μήτρα δηλαδή της ιδεολογικής και πολιτικής του παραγωγής, θα μπορούσαμε να έχουμε ένα παραγωγικό και δυναμικό σχήμα συντονισμού. Συντονισμός υπό την έννοια αυτή είναι – για να το περιγράψω λίγο απλοϊκά – να βρίσκεσαι τρεις μήνες μπροστά από τους οργανισμούς ή τα υπουργεία πάνω στο σχεδιασμό και την ανάπτυξη της πολιτικής τους παρέμβασης. Αυτό σημαίνει: α) οριζόντιες δομές ομάδων εργασίας μέσα από τη διοίκηση, που καταγράφουν και μελετούν τα προβλήματα μιας πολιτικής, β) παρέμβαση σε πιθανές πολιτικές, νομικές ή διοικητικές συναρμοδιότητες μεταξύ διαφορετικών φορέων, γ) εφαρμογή κανόνων καλής νομοθέτησης μέσα μιας προ-νομοθετικής διαδικασίας συντονισμού των επιμέρους εμπλεκόμενων φορέων, δ) έλεγχος της εφαρμογής της ψηφισθείσας νομοθεσίας, ε) αξιολόγηση των επιπτώσεων της παραγόμενης πολιτικής και σχεδιασμός πιθανών διορθώσεων. Και ξανά πάλι αυτός ο κύκλος. Με αρχειοθέτηση (για να έχουμε θεσμική και ψηφιακή μνήμη), με δημοσιότητα (για να έχουμε διαφάνεια και λογοδοσία), με μόνιμες εί δυνατόν δομές (για να έχουμε αξιοποίηση προσόντων και υπευθυνότητα)

Πόσο εύκολο είναι σήμερα να εφαρμοστεί ένα τέτοιο μοντέλο διοικητικής πρακτικής, πολιτικής πράξης και εφαρμοσμένου συντονισμού.

Να ξεκινήσω από τις δυσκολίες: η σημερινή πραγματικότητα έχει απόλυτες δεσμεύσεις καταρχήν δημοσιονομικού χαρακτήρα. Οι κινήσεις για την ποιοτική αναβάθμιση του δημόσιου τομέα σε επίπεδο υψηλότερης τεχνογνωσίας, υλικοτεχνικής και κτιριακής υποδομής, αλλά και οικονομικών κινήτρων στους ανθρώπους που εργάζονται στο δημόσιο είναι μηδενικές. Και το έργο που χρειάζεται να παραχθεί τιτάνιο. Μια μεγάλη διοικητική αλλαγή στο πυρήνα της διακυβέρνησης, όπως την περιέγραψα, απαιτεί μια σαρωτική αλλαγή των δομών των υπουργείων, με πραγματικές συγχωνεύσεις και αλλαγές των οργανογραμμάτων. Απαιτεί την ανάπτυξη μιας εσωτερικής κινητικότητας στελεχών και υπαλλήλων βάσει συγκεκριμένων αναγκών και προσόντων. Και αυτά είναι μόλις τα βασικότερα. Και μετά είναι ο χρόνος. Επειδή στην αντίληψη της σημερινής Κυβέρνησης ο δημόσιος τομέας και οι άνθρωποί του δεν είναι αντιπαραγωγικές δομές, αλλά αντίθετα απόλυτα παραγωγικές δομές, είναι και ο αναγκαίος μηχανισμός για την παραγωγική ανασυγκρότηση της χώρας, όμως πρέπει οι κινήσεις που πρέπει να γίνουν να γίνουν σε ασφυκτικό χρονικό όριο.

Αλλά πέραν από τη δημοσιονομική υποβάθμιση, υπάρχει και η δύναμη της αδράνειας. Πολλές δομές σήμερα του Κράτους δεν λειτουργούν ή υπολειτουργούν, αφού οχυρώνονται πίσω από τη στεγανότητά τους και εκμεταλλεύονται μια πάγια αδυναμία της διοίκησης, την έλλειψη ατομικού και θεσμικού περιγράμματος εργασίας.

Και οι ευκαιρίες: η σημερινή Κυβέρνηση έχει – θέλοντας και μη αν θέλετε – την μεγάλη ευκαιρία να αναδείξει και να στηριχτεί σε αυτόν το ισχυρό ανθρώπινο κεφάλαιο που διαθέτει η σημερινή ελληνική διοίκηση. Γιατί παρά την οικονομική κρίση, παρά τα πελατειακά και ανορθολογικά και κοινωνικά άδικα συστήματα διακυβέρνησης που ζήσαμε, η χώρα διαθέτει τα καλύτερα Πανεπιστήμια στον κόσμο, επομένως παράγει γνώση και ιδέες, διαθέτει μια καλή και εξειδικευμένη διοίκηση με ανθρώπους με εμπειρία, διαθέτει μεταπτυχιακές σπουδές, διαθέτει το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης, διαθέτει δηλαδή ό,τι πολλές χώρες δεν διαθέτουν. Aντί για τις διαθεσιμότητες και τις προσχηματικές αξιολογήσεις ας δούμε με ποιο τρόπο θα κάνουμε τη διοίκηση καλύτερη και παραγωγικότερη για τους πολίτες, και να την αξιολογήσουμε για αυτό το λόγο.

Επειτα, η σημερινή Κυβέρνηση – αν θέλετε γιατί ακόμα είναι περισσότερο ένα «κίνημα» και πολύ λιγότερο ένα «κράτος» - δεν έχει αναπτύξει φεουδαρχικές δομές μέσα στη διοίκηση. Αβατα δηλαδή πολιτικο-διοικητικά, που τα ελέγχει και τα κατευθύνει ένας υπουργός με βάση τους δικούς του σχεδιασμούς (όχι κατ’ανάγκην κακούς – για να μην παρεξηγηθούμε). Επομένως, είναι σήμερα περισσότερο από ποτέ δυνατόν να αναπτυχθούν οριζόντιες δομές συνεργασίας και συντονισμού μεταξύ ανθρώπων που είναι σε διαφορετικά υπουργεία. Και οι δομές αυτές να αποκτήσουν μια θεσμική σταθερή υπόσταση.